NORSK IT-POLITIKK: VISJON ELLER VIRKELIGHET?
Norsk IT-politikk har gjennom de siste tiårene vært dominert av
forestillingen om en informasjonsteknologisk revolusjon som på godt og ondt
vil omforme samfunnet. Dette har resultert i ambisiøse, tverrsektorielle
satsinger, med de problemer slike satsinger fører med seg mht. koordinering
og styring på tvers av ulike samfunnssegmenter. Mye av tenkningen omkring IT
har dessuten vært preget av en betydelig grad av "overselging" av
teknologiens potensiale. Sentrale spørsmål knyttet til denne teknologiens
egenart og rolle har dessuten i liten grad vært tema for debatt i
utformingen av offentlig politikk på området.
Revolusjonen Kommer!
Utallige ganger de siste 10 - 20 årene har vi blitt fortalt at vi lever
midt oppe i en revolusjonær omveltning. Mens de politisk revolusjonære
bevegelser i alle fall i den vestlige verden har mistet mye av sin framdrift
og oppslutning, har den revolusjonære retorikk blitt stadig mer påfallende
på ett område; informasjonsteknologi. Så og si daglig presenteres vi for
visjonen om en samfunnsmessig revolusjon drevet fram av
informasjonsteknologisk utvikling, en revolusjon som vil berøre oss alle, på
alle områder av samfunns- og privatliv, og der offentlige myndigheter også
har en sentral rolle å spille. Informasjonsteknologien vil endre industri og
næringsliv, politikk og kultur, fritid og privatliv, underholdning og media;
alle samfunnssektorer vil bli forandret i løpet av denne revolusjonen. Som
vi altså har stått midt oppe i de siste 20 årene. Hvis en skal tro
profetene, den revolusjonære eliten.
Hvordan har det offentlige Norge møtt denne utfordringen? Jeg vil søke å
belyse i alle fall noe av dette i det følgende, i hovedsak basert på
erfaringer fra det som ble kjent som "Nasjonal handlingsplan for
informasjonsteknologi".
Nasjonal handlingsplan for informasjonsteknologi - Den Store Planen
Nasjonal handlingsplan for informasjonsteknologi var den så langt største
og mest ambisiøse offentlige satsingen på IT, eller teknologi i det hele
tatt, i Norge. Med et årlig budsjett på fra i underkant av til noe over 1
milliard NOK pr år i perioden 1987 til 1990, overgikk denne satsingen
(tilsynelatende) alle tidligere teknologipolitiske satsinger i Norge.
Mesteparten av disse midlene var riktig nok gamle midler, midler som
allerede eksisterte og ble benyttet til IT og beslektede tiltak. Mengden av
friske midler var ved starten av planperioden på ca NOK 300 millioner, også
det en betydelig teknologipolitisk satsing i Norge
Også dersom vi ser på Handlingsplanens nedslagsfelt var dette en stor plan,
på mange måter den mest ambisiøse i hele OECD-området: Dette var en satsing
som tilsynelatende berørte alle departementers ansvarsområde, og dermed hele
samfunnet. Hele Norge, fra fiskebåten, via skole, utdanning og kultur til
tungindustrien ble berørt. Dette var (tilsynelatende) planen som skulle føre
hele norge inn i "informasjonssamfunnet".
Hva viste Nasjonal handlingsplan for informasjonsteknologi oss? Hva kunne
vi lære av denne handlingsplanen, dersom vi altså var interessert i å lære
av historien?
En rekke ting selvsagt; om politikk, om teknologi, om forskning og
administrasjon av forskning, om industri og industripolitikk, og sikkert mye
annet. Jeg vil her konsentrere meg om det jeg ser som noen sentrale
lærdommer fra nasjonal handlingsplan, lærdommer som til og med kan ha en
viss relevans for nåværende og framtidig arbeid med IT på et
politisk/forskningspolitisk plan i Norge.
For det første demonstrerte den nasjonale IT-planen til fulle
informasjonsteknologiens politiske kraft: Ved å alliere seg med
informasjonsteknologien og dens postulerte samfunnsomformende kraft, ble det
mulig for aktører som befant seg relativt langt fra maktens sentrum må
initiere den største teknologipolitiske satsing i Norges historie. IT
planens opprinnelse finner vi i liten grad i departementer og forskningsråd:
De som satte ballen i gang, og i stor grad fikk lov til å bestemme hvilken
vei utviklingen skulle få, var aktører langt fra det vi tenker på som
politisk nivå. IT-planen ble født i forsknings- og utdanningsinstitusjoner,
riktig nok i allianse med aktører innenfor den norske IT-industrien. Disse
aktørene ble forvandlet til potente politiske aktører primært gjennom det
faktum at de kunne framstå som de som med størst troverdighet talte
informasjonsteknologiens sak, de talte på vegne av den teknologiske
utviklingen. På et tidspunkt da tanken om store sentralstyrte samfunnsplaner
på mange måter hadde mistet sin politiske appell, greide disse
"ikke-politiske" aktørene å overbevise norske politikere om at det var
nettopp en Stor Plan man trengte. Min påstand er at dette på slutten av
1980-tallet i Norge ville ha vært umulig på et hvilket som helst annet
samfunns- eller teknologiområde enn informasjonsteknologien.
For det andre demonstrerte konstruksjonen av den nasjonale IT-planen den
fundamentale uklarheten i denne teknologiens karakter, hva IT er og kan/skal
gjøre med samfunnet. Den norske IT-planens form bar preg av at den ble til i
skjæringspunktet mellom to visjoner om informasjonsteknologiens
samfunnsmessige rolle. Stikkordsmessige eller idealtypisk kan disse to
visjonene beskrives som henholdsvis IT for modernisering av tradisjonell
industri, altså den i Norge velkjente automatiserings- eller
reguleringsteknologiske visjonen, og IT for et nytt samfunn;
informasjonssamfunnet. IT er en fleksibel teknologi i den forstand at den
kan gi opphav til ulike former for anvendelse, og dermed gi grunnlag for
ulik samfunnsutvikling. Disse to visjonene gir i utgangspunktet grunnlag for
to ulike satsinger, og konflikten mellom dem kom aldri eksplisitt til
uttrykk og ble derfor aldri forsøkt avklart på noen måte. Den norske
IT-planen bar derfor preg av å være begge deler, en relativt begrenset
industriell automatiseringsplan, og en plan med brede samfunnsomformende
ambisjoner. Samtidig. Planen måtte dermed søke å favne alt. En følge av
dette var at svake, lite gjennomtenkte og ofte lite helhjertede elementer
også ble inkludert i planen.
For det tredje og som flere før har påpekt, demonstrerte Nasjonal
handlingsplan de sektorovergripende planers begrensninger. IT-planen
omfattet de fleste departementer, og en rekke underliggende institusjoner.
Ikke uventet bød det på store problemer å få en koordinert enhet ut av
dette. Planen spriket i alle retninger; institusjoner gjorde fortsatt det de
de før hadde gjort på IT-området, uavhengig av at det de med ett var del av
en "nasjonal" handlingsplan. Dette poenget ble ettertrykkelig påpekt blant
annet i den offisielle evalueringen i 1990. For enkelte kritikere, f. eks.
Helge Seip i en kronikk i Dagbladet 31. juli 1990, ble dette et utgangspunkt
for et krav om å tenke nytt og helhetlig i norsk forskningspolitikk.
Spøkelset "den segmenterte stat" med det som Seip omtalte som "småkonger",
uten mulighet for sentral styring og koordinering, ble tydelig gjennom
IT-planen. På en måte kan man derfor si at erfaringene fra IT-planen var ett
sentral element i det norske forskningsrådssystemets fall. Gjennom å samle
alle forskningsråd i en institusjon, håpet man å skape det de
koordineringsmuligheter som IT-planen hadde demonstrert i liten grad var til
stede i det eksisterende systemet.
IT-planen demonstrerte ganske riktig det segmenterte forskningssystemets
begrensninger, eller kanskje enda mer allment den sentrale
samfunnsplanleggingens begrensninger. Samtidig demonstrerte planen etter min
mening systemets sterke sider. Planen resulterte i gode delsatsinger,
satsinger med synlige og viktige resultater. Det de som sviktet var først og
fremst av styringsmessig art; den sentrale kontroll med planen fungerte
aldri. På en måte kan en vel si at dette først og fremst var et problem for
det de med sentrale styringsambisjoner. En del delsatsinger gikk helt
utmerket, selv uten sterk sentral styring.
For det andre ser vi at man oppnådde dårlige resultater på det de områder
som ble inkluder i planen primært for å tilfredsstille ønsket om en
tverrsektoriell satsing. Her, i det som ble inkludert i planen motivert ut
fra nettopp koordineringsønsket, finner vi etter min mening det de
mislykkede og eller svært halvhjertede satsingene. Dette gjelder for
eksempel hele distriktssatsingen.
I forlengelsen av dette kan en kanskje spørre om det segmenterte
forskningssamfunn var/er ubetinget negativt. Kan ikke segmentenes styrke
også utnyttes positivt, for å frambringe satsinger som har nær kontakt med
det som oppleves som relevant fra "grasrota" i det enkelte segment? Kan ikke
for eksempel en "snever" IT-plan for utdanning være vel så god som en
IT-utdanningsplan som på død og liv skal koordineres med for eksempel en
IT-plan for fiskeflåten, i alle fall så lenge den koordineringen kommer som
en følge av et overordnet politisk ønske, og ikke uttalte og opplevde behov
i det de samfunnssektorer som berøres av planen? Kan ikke kompetente
"småkonger" med godt kjennskap til sitt eget segment være like effektive som
en eneveldig hersker?
For det fjerde demonstrerte IT-planen nok en gang det som blant erfarne
selgere burde være en etablert sannhet (men som dessverre ikke er det):
Overselging er farlig. Å overdriv en teknologis potensiale kan nok gi
kortsiktig politisk gevinst, men vil på noe lenger sikt slå tilbake på
selgeren. I forbindelse med IT-planen handlet det mest utpregede eksemplet
på slik overselging naturlig nok om arbeidsplasser. I et tidlig dokument på
veien til den endelige planen, lovte norsk IT-industri at en slik satsing
ville føre til 60 000 nye arbeidsplasser i Norge. Problemet med denne
prognosen, som en rekke norske IT-eksperter for øvrig var stekt kritisk til,
var at det de politikeren som kjøpte dette argumentet for en offentlig
satsing, også forventet resultater. Og det de forventet dem raskt, allerede
før planperioden var over. Når man i samme periode opplevde at ett flaggskip
i norsk IT-industri ikke bare gikk på grunn men faktisk sank, samtidig som
den øvrige industrien helle rikke kunne framvise noen vekst i antall
arbeidsplasser, sier det seg selv at disse 60 000 arbeidsplassene etter
hvert ble et mareritt for det de som arbeidet med planen.
Å "selge" en teknologi i kraft av den påståtte revolusjonære kraft, er dømt
til å slå tilbake på selgeren, i alla fall på kort sikt. IT kunne ikke og
kan ikke løse alle problemer samfunnet Norge sto og står overfor. Å selge en
forskningssatsing til generelle politikere på dette grunnlaget, må med
nødvendighet gi et tilbakeslag: Revolusjonen uteblir, alle det de
revolusjonæres forsikringer til tross, og det de som er med på løpet for å
oppnå konkrete resultater begynner å se seg om etter andre virkemidler.
For det femte demonstrerte IT-planen at intensjonserklærlinger er bra og
nødvendig, men det de må ikke forveksles med en plan eller målrettet
handling. IT-planen var i utgangspunktet en politisk intensjonserklæring om
at vi nå skulle satse på IT i Norge. Problemet var at denne
intensjonserklæringen ble presentert i en form som kunne forlede tilskuere
til å tro at det dreide seg om en "plan", altså en pakke bestående av klart
definerte målsettinger og et sett virkemidler som skulle hjelpe oss til å nå
disse målene. Noe slikt var selvsagt ikke tilfelle. IT-planen hadde i
utgangspunktet ingen konkrete mål, og redskapene var i beste fall noe uklart
definert. En rekke eksisterende tiltak ble inkludert i planen primært for å
gi inntrykk av en bred plan som omfattet hele samfunnet, og ikke som et
målrettet ledd i noe som helst. Det dominerende planleggingsprinsipp bak
konstruksjonen av IT-planen var addisjon. Og helle ikke i løpet av planens
levetid var man i stand til å komme opp med en operativ strategi som på noen
måte gikk særlig lenger enn intensjonserklæringenes konkretiseringsnivå.
IT-planen ble aldri en "plan".
Bit for bit, skritt for skritt- har vi lært noe?
IT-planen ble etterfulgt av en periode med tilsynelatende lite sentralisert
aktivitet på området. Ulike departementer kjempet om hvem som skulle få lov
til å være det sentrale "IT-departement", og IT-satsingen ble videreført, i
relativ stillhet, innenfor flere mindre, "segmenterte" planer. På noen av
disse områdene, for eksempel utdannings-/infrastruktursiden oppnådde man
dessuten gode resultater. Norge er for eksempel i dag det land i verden som
har høyest grad av internett tilgang for høyere utdanningsinstitusjoner. Og
videregående skole er snart der, om ikke allerede. Dette uten store ord om
Nasjonale satsinger, men med mye målbevisst arbeid der det teller.
I dag ser vi imidlertid at det Nasjonale aspektet dukker opp igjen. IT blir
igjen gjort til en overordnet nasjonal politisk sak. Et statssekretærutvalg
har lagt fram en rapport, "Den norske IT-veien . Bit for bit", der man søker
å utmeisle en nasjonal strategi for en satsing på IT.
Det de er selvsagt positivt; IT er av betydning for hele nasjonen Norge, i
den grad det er mulig å snakke om nasjoner når vi står overfor et
grunnleggende overnasjonalt fenomen som det internett og den allmenne
IT-utviklingen er. Og det er selvsagt positivt, og nødvendig, at offentlige
myndigheter setter dette på dagsordenen. Vi trenger så avgjort en
IT-politikk i Norge.
Problemet er at man her nok en gang setter inn intensjonserklæringer i
stedet for politikk/handling. Statssekretærutvalgets rapport er nok en gang
en samling gode ønsker og intensjoner, og ingen konkret plan om hvordan vi
skal nå konkrete målsettinger på dette området. Det de er mulig at dette er
alt et slikt dokument kan og bør være; Utforming av konkret handling må
uansett overlates til det de som vet hvor skoen trykker (hvem nå det måtte
være). Likevel er det skuffende at såpass omfattende dokument som Den
norske IT-veien, inneholder så lite ut over det de overordnede og relativt
luftige intensjoner. I den grad vi kan snakke om en strategisk
planleggingsmetode bak Statssekretærutvalgets arbeid, er det nok en gang
addisjonsprinsippet vi ser tre fram i rampelyset. Rapporten har i hovedsak
form av en oppsummering av alt som handler om IT i Norge. De vanskelig valg
og beslutninger om retning, prioriteringer og innhold som en kanskje kunne
forvente fra en slik rapport, er ikke i påtrengende grad til stede. Det de
viktigste av disse spørsmålene er kanskje: Hvilken informasjonsteknologi vil
vi ha, og hvilket samfunn ønsker vi at teknologien skal hjelpe oss å
realisere? Ønsker vi at IT skal gi oss et modernisert industrisamfunn, eller
noe kvalitativt nytt, "informasjonssamfunnet"? Svaret på dette ville i sin
tur gitt viktige føringer på hvor tyngdepunktet i en ny IT-satsing
bør/må/skal ligge.
Nok en gang ser vi dessuten klare tilløp til overselging av
informasjonsteknologiens samfunnsomformende potensiale. Teknologiens
muligheter blir til dels ganske kritikkløst framhevet, IT blir nok en gang
en tryllestav som kan, skal og vil omforme samfunnet Norge på alle områder.
IT er medisinen som skal løse alle våre problemer. Språkbruken er
revolusjonær teknologioptimistisk, visjonene er like store som de er
overordnede, noen ganger snubler det de og blir til slagord og floskler.
Nok en gang står man i fare for å selge teknologien på en måte som vil slå
tilbake på selgerne; hvis resultatene uteblir vil både politikere og andre
nok en gang raskt se seg om etter andre virkemidler. En savner det de
nødvendige innslag av skepsis, av teknologikritikk; en savner påpekingen av
hva informasjonsteknologien ikke kan hjelpe oss med. Og en savner påpekingen
av at endringer vil ta tid, at IT ikke er noen mirakelmedisin som vil gi
store resultater allerede i morgen tidlig. Samfunnsendring er, nå som før,
en langvarig prosess. Informasjonsteknologien forandrer ikke dette med ett slag
Visjoner om tryllestaver - eller målrettet arbeid i det stille
Ett grunnleggende problem i svært mye av den vestlig verdens politikk på
IT-området det de siste 20 årene ligger i tendensen til å se ny teknologi
som sosiale tryllestaver, verktøy som raskt vil skape endring, på godt men
kanskje også av og til på ondt. Visjonene om hvilke endringer denne
teknologien kan gi opphav til, og hvor raskt dette skal skje, har vært svært
store og til dels preget av betydelig teknologideterminisme: "utviklingen
kommer enten vi vil eller ikke, teknologien er en naturkraft som omformer
oss og samfunnet vårt enten vi vil eller ikke".
Dette har jeg kalt faren ved overselging av en teknologi: Ved å skape
overdrevne forventinger om hva en teknologi kan og skal gjøre, blir
skuffelsen desto større når dert viser seg at grunnleggende
samfunnsproblemer ikke lar seg løse ved et trylleslag, heller ikke når
tryllestaven heter informasjonsteknologi. Dette betyr ikke at jeg
argumenterer for at informasjonsteknologi ikke er viktig. Tvert imot. Det
jeg imidlertid argumenterer for er en større grad av nøkternhet, også stilt
overfor viktige teknologiske utviklingstendenser. Målrettet arbeid i det små
og stille, kan kanskje være en vel så riktig måte å møte slike utfordringer
på som ambisiøse og luftige "sektorovergripende" "nasjonale"
"handlingsplaner"?
Steve Jobs, velkjent data-guru, innovatør og entreprenør, bl.a. en av
grunnleggerne av selskap som Apple og NeXT, beskriver dilemmaet slik, i et
intervju i Wired i februar 1996:
"These technologies can make life easier, can let us touch people we might
not otherwise. You may have a child with a birth defect and be able to get i
touch with other parents and support groups, get medical information, the
latest experimental drugs. These things can profoundly influence life. I'm
not downplaying that. But it's a disservice to constantly put things in this
radical new light - that it's going to change everything. Things don't have
to change the world to be important."
------------------------------------------
Ø trond.buland@ifim.sintef.no Ø
Ø+47 73 59 25 65 (work) +47 73 52 78 21 Ø
------------------------------------------